非主业投资被画红线

　　《办法》称，央企原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需投资的，应当提交多项材料经国资委核准。“这是国资委第一次以条例的形式开出的"军令状"。”这被业界专家一致认为是该办法最大的亮点。

　　即便是主业投资，《办法》也对央企做出了明确限制。列入央企年度境外投资计划的主业重点投资项目，国资委实行存案。未列入中央企业年度境外投资计划，需要追加的主业重点投资项目，央企应在履行企业内部投资决策规范后报送国资委存案。

　　“国资委此次严禁境外投资"不务正业"，给央企划下了政策红线。对"有特殊原因确需投资的"非主业投资，也由之前的事后管理变成事前审核与监管。这样可以加强项目的风险预评，提升投资的风险控制和防范能力，对从事非主业投资的海外央企有很好的亏损预防和制约的作用。”王振峰在接受中国商报记者采访时如此评价这一政策。

　　他表示，之前个别央企以短期利益为目标，偏离主业经营，对“非主业”的境外投资情有独钟，盲目追求投资多元化，甚至超过自身承受能力和经营管理水平也在所不惜，最终造成风险不断累积，给国家和人民造成亏损。这背离了党中央、国务院的“走出去”战略决策。

　　王振峰上述一番表态并非空穴来风。在这之前，不少央企海外投资非主业折戟沉沙的案例也屡次成为央企“出海捞金”的最大败笔。以央企并不完全熟悉的金融市场为例，2009年，中信泰富一个澳大利亚铁矿石项目为了支付从澳大利亚和欧洲购买的设备和原材料，需要澳元和欧元，从而签订了一些外汇合约，这些外汇合约最终给中信泰富带来巨额亏损。更早之前，陈久霖掌控的中航油在未经相关部门批准的情况下从事石油衍生品期权交易，也导致了5.5亿美元的巨额亏损。

　　同一个问题，北京理工大学经济学教授胡星斗也对中国商报记者给出了类似的表态。他认为，在这之前，我国对国外的法律与制度，包括如何掌握企业控股权与利润分配权等等规则并不熟稔，导致盲目投资最后出现失误的情况很常见。胡星斗表示，“只允许主业投资或许正是为了避免这样的失误，这个规则是非常正确并且重要的。”

　　他告诉中国商报记者，“如果是主业，央企对国外市场的了解还多一点，与国外企业相互竞争还存在一些优势。比如在海外投资一些资源类的矿厂或者金融类的银行。主业投资有利于企业集中资源的同时抓住战略重点。但副业投资我们并没有优势可言，比如很多主业并非地产的央企都在海外做房地产，实际上他们对地产方面也都是抱着投机的心态，没有实力可言。

　　“而到最后，这些投资项目大多因为管理不到位、经验不足、对国外环境与法律不甚了解，或者是其自身的治理结构就存在问题，最后可能导致血本无归。”

　　事实上，央企海外从事“非主业投资”的行为也被企业同行所诟病。北京城建集团海外项目部负责人吴德广在接受中国商报记者采访时坦言，“央企在海外投资非主业并非明智之举。与主业比较，副业风险更大，但投资回报率非常小甚至冒着极大的风险。一旦风险不受控制，就可能会造成国有资产的流失。此前的事实也证明，央企投资非主业百分之七十五的企业都面临着亏损，此次国资委的文件在一定程度上能缓解央企海外投资继续亏损的局面。”

　　吴德广认为，央企或掌握国家的金融命脉，或独占公共服务和文化产业的经营权，或垄断资源性产品的生产与经营，或管理并经营关乎国计民生的重要资源和物质，政府以经济安全和稳定为理由授予它们这些特权。很显然，这种定性决定着央企的一个重要任务就是保证主业在国内乃至海外市场的领先地位，同时还应该把社会责任放到第一位。海外投资若是失败，则损失的是国有资产，这与国家要求的“维护经济安全和稳定”的使命相违背。

　　对于该问题，国资委研究中心主任助理兼企业发展与改革研究部部长王志钢也表示，过去几年一些央企为了“赚快钱”，大多进行过非主业的投资，比如中信集团投资石油区块。而突出主业、增强主业竞争力，以抗衡跨国巨头，才是央企的主要任务。

　　除了“限制副业”之外，《办法》同时要求央企应当加强境外投资风险管理，收集投资所在国(地区)风险信息，做好对风险的定性与定量评估分析，制定相应的防范和规避方案，加强风险预警，制定突发事件的应急预案和风险发生后的退出机制，做好风险处置。

　　发挥效用需出台细则

　　不少央企在“走出去”的过程中步履踉跄，甚至出现巨亏。但是，如果仔细审视一些亏损案例，国资委此前的两个办法在约束央企、减少风险方面却表现出“疗效欠佳”的态势。国资委的如此“三法齐管”，究竟是否有助于改变近年来央企境外投资不断亏损的势头？

　　温州中小企业投资促进会会长周德文在接受中国商报记者采访时表示，三个文件出台，涵盖了产权、资产与投资监管三个方面，从制度体系入手，中国海外投资的风险管控能力应该是得以大大增强。“三个办法内容丰富，涵盖的相关领域较完善。应该说，央企境外国有资产监督管理的制度体系是比较完备的，体现出监管部门不姑息、不宽容的态度。但要让其发挥出更好的效果，就不能只是原则性地提出一些规定或者警告，应该对政策进行细化与量化，尽快出台一些操作性和约束力都强的实施细则，不给其留有弹性操作空间。”他表示。

　　他同时强调，“比如遭受多大损失算是重大损失，应该追究具体什么责任等等都应该有一个明确的规定。这就好像跟我国的《刑法》一样，比如犯什么罪到什么样的程度可以判几年，应该有一些详细的实施细则或者操作规程。规定不明确容易执行不到位甚至执行走样。”

　　在周德文看来，情节相当严重的甚至可以追究其刑事责任，对其才是应该有的约束力。“以前海外央企负责人因为决策失误对企业造成重大损失的，几乎都是调回国内或者换个岗位就算处罚，对其根本没有警示和威慑力可言。这会越来越助长盲目决策、违法经营甚至损公肥己等等不法行为的发生。也正是因为制度上的漏洞，央企海外亏损才有愈演愈烈。”

　　除此之外，周德文还强调，强有力的执行也很重要。“任何制度都存在漏洞，在境外这三个办法要充分发挥作用也是有一定难度的。海外投资企业负责人如果有歪风邪念，实际也非常容易钻空子。因为境外毕竟不同于国内，存在方方面面的条件与环境限制，我们无法采取一些特殊的措施来进行管理，但执行力度一旦非常大给对方留下的空间就小了。”

　　中国企业海外发展研究中心主任孙飞也对中国商报记者表示，在具体的实践中应该根据实际情况对政策进行一些纠正、微调与优化，经过半年到一年的实践后再对政策进行修正与完善。

　　在该问题上，胡星斗与周德文立场类似，他告诉中国商报记者，目前来看，三个《办法》都还仅仅是对央企粗线条的一个要求。实际在操作过程中，央企所在的行业很难简单判断哪个为主业哪个为副业，接下来也就很难判断其是否应当介入。

　　“比如钢铁企业在海外从事铁矿石的项目，这应该属于其主业，但企业同样也可以说造船业是其主业，因为企业矿石运输需要依靠轮船。此外，每一个行业都有其上游下游和关联产业。有前向相关的产业，也有后向相关的产业，如果界定不清晰就有空子可钻。”胡表示。

　　除此之外，胡星斗尤其强调了应该尽快出台问责细则。“比如造成多少金额的损失应该问责，具体应该如何问责，造成的损失应该怎样来衡量等等都该明确。还有个关键是如何来判断是由于企业领导人自身渎职造成的损失还是集体决策失误造成的，或者有其他不可抗因素造成，原因应该对其进行分类解决。这有助于科学准确客观地衡量决策者的责任。”他表示。

　　提出的这点有其必然性。在这之前，对央企海外投资失误负有重大领导责任的企业领导人们大多安然无恙，他们一般都是被撤职或调到其他地方继续担任领导，很少有人因为渎职而判刑。在之前国有资产巨额流失的案例中，有不少是因为人为因素造成，或是投资明显不合理，或是项目中明显存在着利益交换、权利寻租等现象，但仍然不被查处。