改革进入“攻坚战”阶段 莫让“顶层设计”走形【3】

顶层设计不是部门设计

从系统论角度讲，或全国，或一个省、一个市、一个县，都可以当做一个系统来设计。由此似乎可以推定，一个部门同样可以作为一个系统来设计。我们不得不说，这恰恰又是一个重大的认识误区。的确，每个部门都有自己的工作，都可以为改进工作进行探索和创新，从更深层次上说，还可以用顶层设计的理念进行深度探索和创新。但这个道理却不能简单地搬用到政治体制改革领域里。政治体制改革，本质上是公权力的改革，是公权力的重新分配和调整。部门作为现行权力格局的一部分，是典型的构成公权力系统运行的要素，应当作为改革的对象被纳入顶层设计中，而不是改革的顶层设计的承担者。在这方面，它和作为一个系统的省、市、县有着重大的不同和区别。

现阶段改革中往往有一种倾向，就是自觉不自觉地把改革创新混同于工作任务，把它们布置到部门中去落实。部门工作同样需要创新不假，却不是改革的本义，至少不是改革的主要内涵。

部门通常是为完成常规工作而设立。相反地，改革则是要打破常规。在这一点上，二者实际上存在矛盾。把改革的重任交给部门，就是要求以常规工作为基本职能的部门把打破常规作为自己的任务，这就如同把管理鸡群的任务交给黄鼠狼。在这里我绝无贬低部门工作的意思，在国家权力运行中，部门工作自然有其不可或缺的意义。我只是想说明，用这个思路来推进改革是不行的。

把改革顶层设计分解到部门去设计，最直接的结果有二：一是架空改革，二是改变改革的实质。

说它架空改革是因为，这个过程本身就是一个消解改革的过程。邓小平曾经强调，改革是社会主义制度的自我完善。为什么需要完善？就是因为存在不那么完善的方面。而在林林总总的不完善的方面中，最突出的，就是权力配置不够合理，运行机制不够健全，从而使我们执政不够科学。因此，调整权力结构、理顺权力关系、规范权力运行是改革的题中应有之义。但是，上述“落实”式的改革首先把体现权力配置现状的部门排除在外，这就使改革没有了对象，进而失去了理由。

这样一来，改革中许多问题的性质就被改变了：该不该拥有某种权力的问题变成了怎样使用这种权力的问题；要不要还权于社会的问题变成了怎样加强对社会控制的问题；要不要适度分权的问题变成了权力如何自我限制和约束的问题；等等。总之，用把改革变成部门任务的方式代替顶层设计，或者把顶层设计等同于部门设计的简单相加，必然导致顶层设计的变形和改革的变质。我多次强调的改革“部门化”和“碎片化”，即为所指。