改革进入“攻坚战”阶段 莫让“顶层设计”走形【2】

顶层设计不只是中央的事情

对顶层设计认识的另一个误区是，一听到“顶层”这个词，一些人就以为是指最高层，好像顶层设计只是中央的事情。这是不对的。顶层设计是系统论的概念，其基本含义是，把要做的事情看作一项系统工程，着眼于把事物的整体性和可操作性有机结合起来，进行统筹思考和规划。系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。系统作为一个概念是相对的，世界上任何事物都可以看成是一个系统。因此，一方面，一个系统由许多个要素共同组成；另一方面，每个要素本身又是更小的要素组成的系统，只是在母系统中作为子系统存在罢了。

所以，正确的理解，应该是把顶层设计视为整体设计、系统设计。每个相对独立的系统都可以有自己的顶层设计，都要对顶层设计负起责任。把全党全国作为一个系统，党中央便是顶层设计的责任人；把省、市、县分别看作系统，各省、市、县也应有自己的顶层设计。至于基层，更是一个越来越有必要把经济发展、政治发展、文化发展和社会治理统筹起来进行考虑的系统。

因此，应该把顶层设计作为下一步地方和基层推进改革的一项基本要求。近年来，由于不断深化的改革的推动，在不少地方和基层的改革尝试中都可以看出，顶层设计的理念在不断强化，顶层设计的原则得到运用。但是，也必须承认，全面而言，改革的状况不容乐观。除了相当一些地方缺乏改革动力外，还有相当一部分地方的创新停留在就事论事上，停留在一次次“雨过地皮湿”的活动上，缺乏整体性和系统性，治标不治本，充其量只能收到“头痛医头、脚痛医脚”的效果，甚至往往连这样的效果都没有。改变这种状况，迫切需要顶层设计理念的普及。

片面地把“顶层”理解为高层，在实践中还往往导致这样一种情况：一些部门出于自己的考虑，加强垂直管理，对地方和基层提出各种要求，作出各种限制，客观结果是拿走了本属于地方和基层的权力，却把更多的责任留给下面，使得地方和基层在本地域范围内的统筹和协调无从谈起，严重挫伤地方和基层推进整体改革尝试的积极性。因此，规范部门的权力，是改革顶层设计一项不可缺少的内容。